摘要：转基因食品自1983年诞生发展至今，日渐显示出其较大的竞争优势。但是由于其发展时间较短以及受到现有科学研究水平的限制，不能排除转基因食品可能存在的尚不明确的风险。为保障我国食品安全，将转基因食品安全纳入到依法监管的层面，本文将针对我国转基因食品安全问题法律现状以及存在立法执法漏洞等问题提出相应对策建议，制定适合我国转基因食品安全现状的法律法规，加强对于转基因食品安全的监管，最终寻求适合我国的促进转基因食品安全的法律对策。

　　关键词：转基因食品 安全管理 法律

　　1.转基因食品安全问题基本概述

　　1.1特点及潜在危害争议

　　转基因作物有较多的优点：可增加作物产量；可以降低生产成本；可增强作物抗虫害、抗病毒等的能力；提高农产品耐贮性。此外转基因食品能够打破现有物种对食品的限制，通过生物性状的人为干涉提供有利于人体健康新产品。但同时也要明确，增产是在不考虑环境对农作物的恶略影响之下产生的一种假定，一旦出现风霜雨雪等自然极端天气，即使是转基因食品也将会面临大规模减产的风险，也有可能会减产较多，甚至于超过传统农产品的减产幅度。同时在栽培过程中，转基因作物由于其抗虫害抗病毒的特性极可能演变为农田杂草；可能通过基因漂流影响其他物种；转基因食品可能会引起过敏等。

　　虽然，截至目前没有任何确切数据表明转基因食品是不安全的，但是也同样没有任何证据能够准确的证明其安全性，长期食用会不会给人畜环境等带来不利影响。转基因食品的潜在风险主要存在以下方面：

　　（1）抗生素标记基因问题。

　　（2）食品过敏问题。

　　（3）可能具有毒性。

　　（4）营养价值不确定。

　　（5）转基因作物对环境的危害。

　　（6）转基因食品生产可能会引发大规模经济风险。

　　现代遗传工程学发展时间较短，无法轻易断定这些遗传改变未来会产生怎样的后果，但由鉴于其危害具有“可能性低、后果严重”这一特点，因此有必要通过法律的手段，加强对转基因食品安全的管理，防患于未然。

　　1.2对转基因食品安全进行法律保障的必要性

　　国际农业生物技术应用服务组织在2014年的最新调查中表明，当前我国转基因作物种植面积为420万公顷，2013年商品化面积全球第六，并且集中在大豆、玉米、油菜、棉花和番茄等农作物上，其中转基因抗虫棉已经处于大规模商业化阶段。现阶段正在研究的转基因作物超过50个品种。此外自我国加入WTO以来，食品市场日益开放，许多直接、间接利用转基因原料生产的产品也在慢慢被人们购买和食用。

　　事实上，鉴于其可能存在的安全风险，各国也确实都制定了用以保护转基因食品安全的各种政策与法律法规。例如，美国就组建了从事食品安全和环境检测工作的一系列机构，并制定了严格的对转基因食品安全性、风险性进行评估审查安全标准。由联合国粮食及农业组织以及和世界卫生组织共同建立国际食品法典委员会也决定要制定统一的国际安全标准，同一转基因食品在全球范围内的管理工作。

　　2.我国当前转基因食品安全法律管理问题研究

　　2.1转基因食品安全领域存在的问题

　　2.1.1转基因食品安全立法中存在的问题

　　目前我国转基因食品安全立法工作存在层次相对较低的问题，尚未形成全面而且系统的高层次法律保障。没有一部完整的从整个生物安全角度将转基因生物技术及其产品的监督管理纳入其中并做出系统而全面规定的高层次的综合性法律，仅局限于依靠一些对于转基因技术所颁布行政法规以及部门规章进行规制的局面。我国在转基因食品安全管理方面最专门的制度就是《转基因食品卫生管理办法》，但从严格意义上来讲它只是一个规章，而且除了《农业转基因生物安全管理条例》属于行政法规外，其他涉及转基因食品安全的规范性管理性文件都是部门规章，这些文件在权威性上远远不如由国家权力机关所颁布的法律，带有非常大的局限性。另外在转基因领域，我国现行的立法主要是针对于转基因技术的，对于转基因食品安全方面的立法层次较低、涉及较少，而且在内容上也是过于简单甚至于模糊的。虽然2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》适用于转基因食品的管理，实现了转基因食品安全管理的较大进步，但是仍旧不够成熟，存在诸多要解决的问题。

　　2.1.2转基因食品安全中存在的执法问题

　　（1）管理体制不合理，部门间难以协调，效率低下。我国现有转基因食品管理体制上存在着明显的缺陷。首先，没有统一的领导核心且部门间协作差，目前转基因食品的监管主要由农业、卫生、环保三个部门共同承担，由农业部掌握实际大权。但是在实际监管中农业部门仅仅能够从源头上控制转基因食品，并不能跟踪转基因产品制售的全过程。其次，在转基因食品安全法律规范中，仅仅依靠中央部门监管，地方的监督管理存在缺失。地方政府相关部门并没有明确其职能，建立完备的检测和信息反馈机制，而中央部门又不可能对全国转基因食品的申报管理工作做到详细、具体，这就大大降低了监督管理效率。再次，由于尚且没有统一的法律引导导致政府各个部门在管理监督过程中往往只涉及局部问题，无法统筹全局，协调和开展全国性的监管工作。最后，管理滞后不能防范于未然也是一大弊端，我国目前部门规章的制定具有比较强的随意性和功利性，往往是出现问题之后才匆匆制定，这种管理习惯不能有效地防患于未然，事前管理不到位。

　　（2）标签制度不健全，现有法律的可操作性差。转基因食品标识被称为转基因食品的“身份证”，是从消费者知情权和选择权角度出发点的一种制度，运用事先知情同意和预防原则保障消费者权益。我国在标识制度上还存在很多问题，如标识标准不具体，限制了具体操作；对于标识的位置和内容也没有具体规定。再如，在现实生活中我国大多数转基因食品标识并没有明确说明加贴标签的转基因食品含有的转基因成分为多少，也没有提示加贴标签的转基因食品是否有损于环境保护和人体健康。由于立法的缺失所以有一部分转基因食品厂家因为不能明确知晓标识的具体操作方法，又没有相应的部门来规范这一行为，致使现阶段很多厂家在标识问题上存在诸多问题。

　　（3）转基因检测制度不完善。转基因检测是保障消费者知情权的前提条件，只有正确详细的检测出食品是否含有转基因成分，含量是多少，才能保证消费者的知情权。如果只能检测出转基因成分的一部分或者无法检测出某些商品中存在转基因成分，那么对消费者的保障就无从谈起。因此，必须要完善转基因检测制度。现阶段我国对转基因生物安全的技术检测主要是由农业部委托具备检测条件和能力的技术检测机构进行，并没有设立专门性的机构。如此一来，一旦转基因食品被批准生产销售之后，难以对它们形成长期的安全管理。再者我国目前尚未出台关于转基因成分检测的统一的国家强制标准，立法方面存在空白。

　（4）追踪制度缺失，缺乏保险及救济制度，事后保障制度不健全。所谓追踪制度是一种记录转基因食品完整制售环节的制度，它明确了该食品的来源和流向，有利于对转基因食品进行事后追踪管理。从2009年出台的《中华人民共和国食品安全法》第39条提到：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。可以看出我国事实上也认同对转基因食品建立一套追踪体系，形成一条完整的可用于监管的从生产到销售的记录，但实际上到目前为止仍处于缺失的状态。

　　目前我国尚未强调生产转基因食品企业的责任，大多数企业也一直忽略这一部分的生产风险，这就将消费者的安全权益置于高风险的境地。尤其转基因食品具有产量高，抗病虫害能力强，收成稳定的等特点，这使得转基因食品的生产成本低，竞争力大，因此为了保证市场上其他商品的竞争力，应该由政府牵头，企业以纳税的方式建立起事后防御保障金，一方面可以降低转基因食品的价格优势，平衡食品市场，促进转基因企业和非转基因食品企业间公平有序的竞争；另一方面建立起的事后防御保障金可以用来抵御其可能发生的危害，降低大规模食用转基因食品可能带来的安全风险，对抗食用转基因食品可能出现的未知后果，一旦爆发大规模安全事件给消费者带来人身财产伤害，那么我们也将有能力对受害者提供经济上的保障。

　　3.我国转基因食品安全法律制度的完善

　　3.1制定高层次的专门性转基因食品安全性法律

　　现阶段我国亟待制定一部高层次的专门维护转基因食品安全，对转基因食品安全进行有效的管理和保护，如制定专门的《中华人民共和国转基因食品管理法》。

　　现阶段必须将转基因食品安全管理尽快上升到法律层面进行管理，借鉴国外经验，加快完善我国在转基因食品安全管理方面的法律体系构建，制订一部高层次的专门性律，配合现有的法律法规条例统领整个转基因食品管理过程，针对不同品种、不同环节有针对性的一一加以规范。

　　3.2建立健全转基因食品安全执法制度

　　在制定法律的同时要不断完善管理制度，可以建立安全监测制度、安全评价制度、许可准入制度、标识制度、全程监控制度、信息透明制度、应急处理制度、问题召回制度、司法救济制度以及惩罚性赔偿制度等，配合整个监管过程。

　　3.2.1建立健全安全监管体系，并保障该体系顺利有效运行

　　建立健全安全监管体系，制定相关法律法规、部门规章、实施办法等保障该体系顺利有效运行；理清各行政部门的监管职责，坚持管理从严原则，规范监管体制，建立一个从生产到销售全部覆盖的过程管理监控制度。要抓紧建立一个健全科学的管理机制，制定具有可操作性的法律法规，改变目前我国转基因食品安全管理部门众多，政出多门的现象，明确一个核心的管理部门。要重视体制建设，加强国家、政府部门的干预，建立一个有保障的监管机制。从美国欧洲来看，现有食品安全监管体制正朝着统一、协调、高效运作的架构发展。因此我国也要实行中央垂直统筹，减少监管部门数量，有中央机构全程参与监控与协调，避免权利分散、责权不清、推诿扯皮的现象，还可以有效缓解由于巨大经济利益可能带来的地方保护主义。另外，要强调公众参与，加强监管信息的透明和公开，建立起一个公众、媒体各方参与其中的社会监督体系，避免腐败可能带来的影响；还可以使公众参与转基因食品安全评价标准的制定，监督政府行政，提高行政执法效率。转基因食品安全信息的及时公布和透明是极其重要的，要重视建立严格的食品安全信息网络。最后可以引入奖励激励机制，形成全社会重视转基因食品安全的氛围。

　　3.2.2完善消费者权利保护制度，实施标签制度

　　众所周知，欧盟对于转基因生物已经建立起了一套从“农场到餐桌”的严格标签制度，对转基因食品的研发、生产、销售进行全过程的监控、强制标识，试图将可能存在的不安全因素消灭在萌芽状态；日本也在2001年颁布的《转基因食品标识法》中强调应当对5类产品及其加工产品进行标识。我们可以参照借鉴国外经验完善我国的标识制度，强制标识现阶段流通市面的转基因食品，有效地保障消费者的知情权，更好地做到事前保护。在具体实施过程中需完善以下几点：一是注明转基因食品中转基因成分的来源、构成、比例、安全级别以及可能会对人体产生的临床伤害；二是扩大标识主体的范围，对该转基因食品涉及的制造商、包装商、运输责任人、仓储负责人、进口商和批发零售者都要覆盖其中，以方便出现问题后能够尽快确定问题环节和相关责任人；最后要扩大标识的对象，现阶段我国仅对大豆、玉米、油菜、棉花、番茄这五类进行标注，下一阶段要适当增加标识管理的对象范围。

　　3.2.3提升安全监管执法能力，完善转基因食品事前防御监测制度

　　安全评价制度作为有效管理转基因食品安全的基础环节，在整个管理体系中处于核心地位。目前我国转基因食品安全评价体系存在较多的模糊区域，需要进一步的完善，使其能够在在具体工作之时产生更好的效率，具备较强的可操作性。安全检测机制和安全预警机制两方面构成转基因食品安全的事前预防制度，两者有效结合相互配合可以尽早发现可能出现在生产流通环节的安全隐患，做到早检测早预防，降低其大规模爆发可能带来的严重危害。我们可以效法日本的安全性审查制度或欧盟的市场准入体系，建立类似于监视安全科、药事、食品卫生审议会的机构对事前防御负责，在转基因产品流向市场之前充分论证该食品是否安全可靠。一旦有最新科研成果对转基因食品提出质疑能够迅速反应，组织力量进行复议和各种科学论证。现实的问题是我国在事前防御阶段用安全控制的技术手段相对较弱，在执行过程中缺乏技术支持，因此应当设立相关检测机构，培养具有较高素质的管理人员并引进先进的技术设备；加强转基因食品安全管理的执法机关建设和监督检查力度；设立专项资金，调整风险评估工作的力度，使其进一步完善且行之有效；抓紧建立风险管理与评估措施，及时公布新技术和新产品的安全性；并积极开展国际合作，提高监管能力，客观评价转基因食品的营养性、毒性、过敏性等问题，以及确定危险等级的具体划分标准和等级间的差异。

　　3.2.4完善事后追踪制度，建立事后救济机制及保险制度

　　由于追踪制度可以形成一条完整的可用于监管的从生产到销售的记录用来保障消费者权利，因此建立起一套完整的全国性的转基因食品监控追踪体系，实行全程追踪可回溯制度是十分必要的。日本的区别性生产流通管理制度、欧盟的追溯制度，在广义上来说都属于事后追踪制度的范畴。要重视对转基因食品制售链的记录，建立起完善的食品安全档案对相关产品进行追踪，一旦发生食品安全问题能够及时查处、召回、销毁并追究相关责任人。追踪制度能够有效的对转基因食品进行全程监控，及时反馈有效信息。追踪制度体现出对待转基因食品安全的谨慎态度，确保一旦发生食品安全问题可以尽快锁定责任人。因此应该尽快在法律上和制度管理上对事后追踪制度和全程监管模式进行有效落实。

　　此外，建立一套切实有用的安全救济制度和保险制度是十分必要且不可或缺的。事后救济制度是为了尽可能降低食品安全事可能对消费者带来的人身财产伤害，在事后对于给消费者带来的损害进行救济赔偿的制度，它强调了企业的责任与生产风险，可以和保险制度一道在事后保障受害人权益，解决赔偿问题，在结果上保障了公众的安全权益。因为转基因食品是一个高风险行业，从长远的角度来看有必要建立一个安全保障基金，由社会来分担可能加诸在受害人个人身上的风险，保障受害者权益，防止规模较大的转基因食品安全隐患。